政府投资条例改变中国：“市长经济”划上句号

导读：“市长经济”赖以支撑的两端是政府的投资、融资。2015年以来，以43号文、27号文为基础，监管已构建了地方政府融资新框架，堵住了地方政府的融资端，“市长经济”被终结了一半。现在条例问世，投资端也被控制，市长们再被削权，“市长经济”已被终结。

1.大时代

《政府投资条例》很重要。

这部行政法规早在2001年便开始起草，2010年国务院法制办公开征求意见，但只至2019年5月才正式公布。前后历时20载，背后的争议、博弈绝非一般。

正因为如此，它的重要性不言而喻。而在笔者看来，该条例的核心意义在于终结“市长经济”。

如你所知，政府投资是经济稳增长的重要抓手。宏观经济一旦遇到下行压力，政府（基建）投资往往是首先动用的工具。经济越不好，越是如此。

比如08年金融危机后，四万亿投资让中国从危机中率先复苏。当时外电所称的“中国模式”，其实很大程度上可以简化为“投资驱动”，甚至就是“政府投资驱动”。

在“三驾马车”中，出口的贡献不稳定而且已经转负；提振消费是个长期工程，吃力不讨好；唯有投资见效快，也好用，备受地方官员青睐。对于地方政府官员而言，这么多年下来“跑项目”、“上项目”成为他们的主要政绩，也成为拉动经济增长的主要方式。这就是“市长经济”。

政府投资拉动经济的同时，但也出现“后遗症”。由于缺乏约束，政府投资冲动强烈，一些地方频现“空城”、“鬼城”，一些地方负债累累还利息都困难，而城建也成为腐败最为严重的领域之一。

这一切亟待一部上位法来规范，这就是政府投资条例。5月5日，时隔20年，这一条例终于揭开面纱。其重要性也可以通过立法宗旨管窥全貌：

本次《政府投资条例》指出：为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

而在9年前（2010年）的征求意见稿中，立法宗旨是这样的：

为加强政府投资管理，规范政府投资行为，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，提高投资效益，发挥政府投资在加强和改善宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用，制定本条例。

相比来说，本次条例删去了“加强和改善宏观调控”的作用，政府投资宏观调控的作用大大弱化。再结合近期的投融资形势，“市长经济”已然终结。

1）“市长经济”赖以支撑的两端是政府的投资、融资。2015年以来，以43号文【《关于加强地方政府性债务管理的意见》】、27号文【中共中央关于关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见】为基础，监管已构建了地方政府融资新框架，堵住了地方政府的融资端，市长们被削权，“市长经济”被终结了一半。

现在条例问世，烧了最后“一把火”，投资端也被控制，市长们再被削权，“市长经济”已被终结。

本次条例称，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。换言之，市长们不能再无节制地上项目、造城——这实际上是为了控制新增隐性债务风险。

去年新疆、湖南甚至对固定资产投资项目采取“停、缓、调、撤”的方针，抑制基建投资。除非必要在建项目，不得新增项目，由此就不会产生债务，这已是釜底抽薪。一些地方在上项目时，需要先做出不新增隐性债务的说明。

2）十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用，和更好发挥政府作用”。政府和市场的定位厘清后，“市长经济”自然不再适宜。所以，本次条例要求，政府投资资金投向应以非经营性项目为主。换言之，经营性项目政府要少参与，减少对私人资本的挤出。

3）十九大报告提出，中国经济增长已转向高质量发展阶段。所谓的高质量发展，更多需要消费驱动、产业升级、创新驱动，而不是投资，中国不再需要堆砌那么多的钢筋水泥。简言之，以前市长是投资发展城市，往后则要变为“运营服务城市”。

比较来看，历史殷鉴不远。依靠基建，美国从大萧条中复苏。但上世纪70年代以来，美国基建投资规模持续下降。同时，美国依靠对研发的投入和发展现代服务业，经济结构得到以优化，形成了私人消费和投资拉动经济增长的良性循环机制。

日本也经历过基建投资高增长的时期，并对基建投资情有独钟。在90年代房地产泡沫破灭后，日本政府持续采取大规模的财政刺激政策，并将其作为推动经济发展的重要手段之一。

这使得日本的基础设施水平远高于其他发达国家。但政府债务过高、过度无效投资和挤出私人投资等弊端显现：私人消费低迷，经济缺乏内在动力，日本“失去了三十年”。

2.小细节

1）本次投资条例全文4000字，而上次2010年征求意见稿6700字。时过境迁，本次投资条例字数减少了大约2700字，删除了政府投资审批程序、建设实施等内容。

2）权责部门的调整。

国家发展和改革委投资研究所刘立峰2017年8月的一篇文章称，在全部政府投资中，国家发展和改革委能够支配的只占一小部分，财政部掌握预算内资金的绝大部分，水利、交通、电力等部委对相关领域政府资金分配都有很强的话语权。在很多问题上，特别是涉及到审批权限的划分与部门利益调整方面长期难以取得一致，这在一定程度上造成《条例》难产。（详见本次推送二条）

背后的博弈可见一斑。对于权责部门的安排，2010年征求意见稿提出：县级以上人民政府发展改革部门为投资主管部门。

本次条例最终版则是：国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。（省、市、县级政府参照）

本次最终条例并未明确主管部门，同时增加了有关部门的职责分工，背后博弈结果已然明了···

3）政府投资资金来源的调整。2010年的征求意见稿是，用“政府性资金”【具体分为财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金、其他政府性资金】进行的固定资产投资活动，而本次则模糊化为“预算安排的资金”。

实际上，各类专项建设基金（后来是“政府性基金”）也是预算安排的资金，存在重叠，故而整合了。2010年恰好是城投平台大发展之时，其他政府性资金应该指以“政府隐性信用”举借的债务资金，但现在这类融资已是违法违规，因此条例重申“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”。

结合2来看，在管控隐性债务的大背景下，政府投资已形成“发改管投资，财政管出资”的管理理念。

预算安排的资金无非是在“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算”三本预算中统筹安排，这其中毫无疑问包含了地方政府债券，自然包括了外债资金。这意味着，不管是政府部门还是国有企业，只要用了预算资金投资形成的固定资产都算政府投资。

4）条例更多强调政府投资项目的公开，以及明确：

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告。

投资超估算已屡见不鲜。湖北建始县2013年的一篇调研显示，对50个已审项目分析，发现36个项目超估算。其中，46%的项目（17个）超估算的比例在10%以上，甚至有些项目超出的概算金额是投资估算的几倍。

这使得工程项目投资效益下降以及政府债务风险加剧，因此条例前述规定将从源头上约束超规模、超标准的政府投资项目。当然，条例也明确了一些豁免条件。

5）条例列出了违规情形的负面清单。包括“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”，这实际和隐性债务问责的要求一脉相承。

此外，明确“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。在这一新规下，近期兴起的EPC+F模式（工程总承包+融资）彻底被禁止。在PPP等模式都受阻的情况下，EPC+F模式又火了，但施工方垫资的操作让这一模式做成了类BT，有违规举债之嫌。

总之，政府投资资金来源于预算资金，违规举债和他人垫资都不行。