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日本如何解决铁路“灰犀牛”

财新网   2019-04-17 14:07 3665 21

除去数据的显著变化外,原日本国铁拆分的企业纷纷扩大营业范围,形成了运输业(包括铁路、公路、水运)、流通业(包括物流业、百货零售业)、房地产开发业三大支柱产业,日本全国各地“JR”车站也被改造为集百货店、便利店、购物中心为一体的综合商业设施

除去数据的显著变化外,原日本国铁拆分的企业纷纷扩大营业范围,形成了运输业(包括铁路、公路、水运)、流通业(包括物流业、百货零售业)、房地产开发业三大支柱产业,日本全国各地“JR”车站也被改造为集百货店、便利店、购物中心为一体的综合商业设施。图/东方IC

1987年4月1日,日本铁路实行“分割民营化”,原日本国有铁道公社(日本国铁)改组为7个以“JR”(Japan Railway,即“日本铁路”的缩写)开头的铁路公司。

之所以走向拆解之路,是因为日本国铁的市场份额持续下降,经营亏损愈加严重。1950年,日本国铁客货运输周转量占全社会市场份额分别为58.9%与49.4%,但到1985年下降至38.5%与4.9%,客运因为新干线的开通而维持缓慢下跌态势,货运则呈断崖式下跌。

随着1964年第一条新干线全线通车,日本国铁背上了沉重的债务负担,从1971年开始日本国铁陷入息税前收益赤字,意即营业收入无法填补营业成本,在日本国铁拆解之前的1986年,总负债已累积至37.1万亿日元。债务负担让日本国铁员工失去了经营积极性,促使经营业绩与服务质量进一步恶化,这也是日本政府下决心改革日本国铁的关键原因。

公共企业:日本国有铁道公司的内在矛盾

二战结束之前,日本铁路完全由国家机关运营,先后从属于铁道院(1908-1920)、铁道省(1920-1943)、运输递信省铁道总局(1943-1945)等部门管辖。战后在驻日美军的改造下,1949年7月,日本铁路实行“政企分开”,企业职能划给了新成立的日本国铁。

针对日本国铁的性质,驻日美军引入英语“public corporation”的概念而定位为“公共企业体”,即承担了公共职能的特殊法人。1949年“日本国铁法”第一条规定:“国家以国有铁道业务特别会计准则经营铁道及相关业务,通过高效运营发展铁道业务,达到增进公共福祉的目的,因此设立日本国有铁道。”

“日本国铁法”虽然提到“公共性”概念,但对于“公共性”三个字却界定模糊,这就让国铁经常要为国会与政府“兜底”,每当政府需要稳定局面就会禁止国铁运价上涨。人事制度方面也是如此,1949年日本国铁甫一成立,日本政府就将大量战争退伍军人强塞进来,造成国铁人员一度超过60万人,后来经过数轮裁员也一直维持在40万人上下,直到1980年依然有41.4万人。人员冗余造成国铁的工薪压力与效率低下问题一直非常严重。

针对国铁发展问题,日本新干线的发起人、第4代总裁十河信二曾委托数名日本著名企业家组成咨询委员会,1963年5月,该委员会提出了一份报告书,推测1970年前后日本国铁的经营状态:营业收入为8189亿日元、营业支出为8117亿日元,毛利仅为72亿日元;但与此同时,铁路站线设施的新建与更新养护却需要每年耗费3300亿至5800亿日元,累计到1970年就会超过2.4万亿日元。事实上到了1971年,国铁累积债务已经超过3万亿日元,撼动日本经济的“灰犀牛”逐渐养成。

分析原因时,该报告提到了“公共企业体”的“企业性”与“公共性”的矛盾:日本国铁的“公共性”职能使得其运输价格的决定权在国会、是否修建新线的决策权在政府、预算制定需要受到大藏省(财政部与金融管理部门)监督、日常经营也受到运输省的监管,日本国铁的“企业性”、也就是企业作为市场主体的经营能力受到了巨大制约。

一般认为,日本国铁的巨额债务是建设新干线带来的,但事实上地方铁路线的亏损却更加严重。由于日本国会对新线修建有着决策权,各政治家致力于在自己的选举区修筑铁路(所谓“我田引铁”),而不顾日本国铁的财政能力能否承受这样的负担。1972年,首相田中角荣发起“日本列岛改造计划”,日本国铁为偏远地方修筑的“地方交通线”继续延长,到了1975年,当年“地方交通线”的建设投资为364亿日元,而包括山阳新干线在内的“大都市线”建设投资仅为337亿日元;到1983年,地方交通线出现了4700亿日元的财务亏损,占据全部亏损额的三分之一,然而其运输量只占了国铁运输总量的4.3%。

战后初期,日本国铁仍占据一定垄断地位,这种来自日本政府的“外部干涉”并没有显出太大危害。但进入到20世纪70年代以后,随着公路、航空、水运等行业大举振兴,同时私营铁路公司通过缩减业务布局获得轻资产、低负债优势,又通过进军房地产开发业、百货业获得超额利润,日本国铁的竞争力下降便更为显著,那么“外部干涉”就会显著妨碍企业发展的灵活性与自主性。到1980年,日本国铁累积赤字已经突破6.5万亿日元。

日本国铁的巨额赤字严重拖垮了日本财政,1981年3月,日本行政管理厅长官中曾根康弘宣布设立第二次临时行政调查会,随后1982年1月,执政的自民党内设“关于国铁重建的小委员会”,配合行政调查会的工作。到1982年7月,行政调查会向首相铃木善幸提出一份“基本答复”,认为应仿照私营铁路的成功经验,废弃全国性铁路公司,将日本国有铁道公司分拆为6-7个地区性公司。

1983年3月,第二次临时行政调查会闭幕,新任首相中曾根康弘新设立“国铁再建监理委员会”继续开展国铁改革工作,在1985年罢免了总裁仁杉岩等8名反对人士之后,1986年11月,日本政府的国铁分割民营化的8部法案在国会通过,并正式在1987年4月1日完成分割民营化。

庖丁解牛:破解铁路“灰犀牛”问题的日本方案与成果

根据1986年11月通过的《日本国有铁道改革法》规定,原日本国有铁道公司拆分为6家地域性客运公司(JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国、JR北海道)与1家全国性货运公司(JR货物),7家企业均以“JR”冠于名称之首。日本铁路成功实现了铁路客运与货运分离,并在这一基础上实现客运业务的地域化分离、货运业务与路网资产的分离。

之所以将客运企业拆分为地域性公司,与日本客流密度有着密切关系。1985年,东京都市圈、大阪都市圈的铁路客运量占各自圈内总客运量的58.6%与52.5%,这意味着铁路运输与大都市圈发展有着密切联系。拆分之后,各公司可以通过自主运营与所属都市圈形成联动效应,针对不同地域市场有针对性地制定经营策略,提升经营效率效益。

配合国铁“分割民营化”的策略还有废止亏损的“地方交通线”。1983年10月至1989年4月,国铁与7家“JR”公司先后废止运输密度较低的79条铁路支线,总计3100多公里,相关路线的旅客运输任务转由客运巴士或地方私营铁路公司完成。与此同时,正在施工修建的15条、总长度近500公里的地方铁路线也全部交予日本铁道建设公团完成,国铁系统不再为政府担负亏损线路的建设与运营工作。

针对国铁人员过多的问题,日本国铁首先是进行内部处理,在1981年至1986年间裁员13.7万人,尽可能让非关键、非主业岗位的人员脱离国铁职员身份。1987年4月国铁改革时,只有20.1万原国铁员工进入后来的7家“JR”公司工作,其余员工则在政府方面的安排下前往政府机关与其他企业就职。

针对企业公共性问题,新法律规定所有“JR”企业均以“纯民营企业”为最终运营目标,其经营范围不再局限于铁路运输业,而可由企业自主决定。定位一经转变,日本政府面对原国铁企业的管制方式也发生了显著变化:企业年度预算、投资建设项目不再需要国会审议,改由运输省相关部门作出批复;运输价格由政府定价改为政府制定最高价格,企业在限价内可以自由申请变更价格;员工工资不再由国家规定的工资总额限制,改由劳资双方谈判决定;针对发展较为落后的北海道、九州、四国这三个岛屿的JR公司,日本政府专项设立了总计1.27亿日元的“经营安定基金”用于补贴运输亏损。到了2001年12月,日本又进一步放宽对JR东日本、JR东海、JR西日本三家铁路公司的规制,允许自由发行股票与债券、申请长期贷款。随后2002-2006年,这三家原国铁企业均成功上市,彻底完成民营化任务。

长期债务方面,针对日本铁路已经欠下的37.1万亿日元,首先由拥有盈利前景的JR东日本、JR东海等4家公司承担11.6万亿日元,另外25.5万亿日元由专门设立的“国铁清算事业团”承担,寄希望于售卖土地、股票及通过各项资本运营手段来逐步偿还国铁债务。然而随着日本“泡沫经济”时代在1991年戛然而止,国铁清算事业团的工作也受到了巨大阻碍,到1998年,总债务不仅没有减少,反而增加至28.3万亿日元。最终日本政府不得不解散该团体,并主动承担了24.2万亿日元的债务。截至2016年底,日本财政支出中“特例公债”一栏的“国铁长期债务”科目仍然有17.66万亿日元需要偿还。原日本国有铁道公社的建设与运营债务事实上成为国家债务的一部分,由日本国民的税金偿还。

在甩去了沉重的债务与人员包袱以后,原国铁拆分的企业浴火重生,走上了崭新的发展道路。经过30多年发展,2016年7家“JR”公司的总计收入为6.86万亿日元,是1986年原国铁收入(3.6万亿日元)的近两倍;2016年7家“JR”公司总利润也达到1.2万亿日元,也是1986年原国铁无法比拟(亏损1.7万亿日元)的数据。

随着经营业绩的增长,原国铁社员的收入水平也获得了很大增长。20世纪80年代国铁分割民营化之前,社员平均月收入为20万日元左右,显著低于当时的日本全国平均月收入(1986年为32.7万日元);2014年度,7家“JR”公司月收入最低的JR货物的员工平均月收入也有43.9万日元,显著高于当年日本全国水平(35.8万日元),而业绩最好的JR东海、JR东日本的员工更是能拿到每年700万日元的高工资,成为日本的高收入群体。

除去数据的显著变化外,原日本国铁拆分的企业纷纷扩大营业范围,形成了运输业(包括铁路、公路、水运)、流通业(包括物流业、百货零售业)、房地产开发业三大支柱产业,日本全国各地“JR”车站也被改造为集百货店、便利店、购物中心为一体的综合商业设施,原本一座座了无生气的车站纷纷成为城市最为繁华的综合交通枢纽,塑造了美轮美奂的城市景观,有效提升了乘客的出行体验,帮助原日本国铁拆分的企业拓展业务规模。2016年,常年亏损的JR九州通过房地产业务的增长而扭亏为盈,成功上市,并宣布以“综合型企业”而非“铁路企业”作为未来的努力目标。