利率政策是指中央银行控制和调节市场利率以影响社会资金供求的方针和各种措施。它是中央银行间接控制信用规模的一项重要的手段。

在利率体系中，中央银行利率处于主导地位，起关键作用。制定中央银行利率的依据是货币政策目标，市场资金供求关系的变化是中央银行利率政策的重要参数，这种参数对中央银行制定利率政策的重要与否主要取决于一国在多大程度上利用市场机制来调节经济行为。区别的利率水平，体现着区别的政策要求，当政策目标的重点变化时，利率政策也就随之变化。

目前，中国人民银行采用的利率工具主要有：

1、调整中央银行基准利率，包含：再贷款利率，指中国人民银行向金融机构发放再贷款所采用的利率；再贴现利率，指金融机构将所持有的已贴现票据向中国人民银行办理再贴现所采用的利率；存款准备金利率，指中国人民银行对金融机构交存的法定存款准备金支付的利率；超额存款准备金利率，指中央银行对金融机构交存的准备金中超过法定存款准备金水平的部分支付的利率。

2、调整金融机构法定存贷款利率。

3、制定金融机构存贷款利率的浮动范围。

4、制定相关政策对各类利率结构和档次实行调整等。

近年来，中国人民银行加强了对利率工具的运用。利率调整逐年频繁，利率调控方式更为灵活，调控机制日趋完善。随着利率市场化改革的逐步推进，作为货币政策主要手段之一的利率政策将逐步从对利率的直接调控向间接调控转化。利率作为重要的经济杠杆，在国家宏观调控体系中将发挥更加重要的作用。

(一)计划经济条件下的利率政策(1949—1978)

计划经济条件下,物资与资金都由政府分配,市场的作用极大地受到抑制,银行异化为财政的金库,存款更多地作为记帐符号,利率成为可有可无的附属品。与计划经济权力高度集中、抹杀商品货币关系等本质相一致,计划经济条件下的利率政策呈现以下三个特征:

1、利率高度集中的管理体制———利率的制定由国务院决定。计划经济条件下,物资、信贷的分配权都掌握在国家手中,货币的能动性被大大地降低。作为实物经济的对立面,货币只能消极地、静态地去与物资相平衡。因此,没有必要利用利率去调节货币的供求。利率高度集中的管理体制是当时高度集中的计划体制,高度集中的财政分配体制以及高度集中的信贷补充机制的必然要求,是当时那种以政府实物分配为核心的运行机制在利率体制上的体现。

2、利率政策以低为主。由于计划经济体制下信贷资金只是作为物资的附属物被政府分配,利率并未被当作使用资金的成本,更不存在利用利率杠杆引导资金流向的问题。银行作为资金分配的中介,也不把信贷当作商品来经营,不实行经济核算,不讲求利润。到1971年8月,中国的利率水平已经降低到最低点:存款利率最高的2厘7,最低的1厘5；贷款利率最高4厘2,最低1厘8。过低的利率水平使得存贷款利率的绝对浮动范围和存贷款利率间的绝对差额都变得如此的小,以致利息的收与不收,收多收少都没有什么实际意义,利率政策的效应几乎被政府制定的“超低利率”剥夺了。

3、利率政策的目标是为了适应生产关系的调整。计划经济体制下,利率作为经济杠杆的功能蜕化了。利率政策的目标也不是为了促进社会生产力的发展,而是服务于生产关系的调整。例如,(1)对私营经济的贷款利率要高于对国营经济的贷款利率,这主要是为了有利于促进私营经济的改造,有利于增强国营经济的主导地位； (2)对农村合作经济的贷款利率低于对国营经济的贷款利率,这是为了有利于促进农民走合作社的道路；(3)对现金实行管理,对信用集中于国家银行的企事业单位进行贷款利率优惠,这是为了取缔商业信用,有利于将信用集中于国家银行,等等。

(二)有计划的商品经济条件下的利率政策(1979—1994)

1978 年,中国开始了改革开放的大业。在经济体制改革的进程中,我们不仅在理论上肯定了我国社会主义经济是有计划的商品经济,在实践上也着力培育商品货币关系, 强化市场在经济运行中的作用。相应地,利率作为经济杠杆的功能有所加强,政府对资金配置的作用开始弱化。这一阶段利率政策的特征体现为:

1 中央银行行使利率的制定权,专业银行拥有利率的浮动权。随着经济体制改革的深入,利率的管理权限开始分散。各种存款的最高利率和各种贷款的最低利率由中国人民银行总行拟订,报国务院批准,由中国人民银行总行根据国家经济政策,分别制定差别利率,并根据情况变化调整。各专业银行总行具有一定的利率浮动权,利率浮动幅度由中国人民银行总行规定。利率管理权限的分散意味着国家对经济的直接干预度在降低,利率高低与经济的关联度上升,这为利率调控体系的建立提供了保障。

2 利率调控体系的建立。伴随市场化、商品化的深化,利率对经济的调控功能得到加强。中国逐渐建立起双层的利率调控体系,即中央银行的利率调控体系和专业银行的利率调控体系。中央银行的利率调控体系包括:(1)对再贷款利率和再贴现利率的调整以调节整个货币供给量；(2)实行利率管制,中央银行规定专业银行的存款利率的最高限额和贷款利率的最低限额；(2)差别利率,即中央银行根据专业银行贷款的不同用途和再贴现票据的不同性质,实行不同的再贷款利率和再贴现利率。专业银行的利率体系以调控货币流通为目标,内容包括:(1)对国家扶植的地区、部门和企业实行优惠利率；(2)惩罚利率,即对企业的积压物资贷款、逾期贷款以及挪用贷款进行加息；(3)实行浮动利率、累进利率和贴现利率等。友计划的商品经济使得货币的“商品”属性得以体现,利率也开始被作为有效配置资源的经济杠杆,但我们也应该注意到,在中国的双层利率调控体系中仍有过多政府干预的痕迹,如专业银行对政府扶持的企业,不论效益好坏,都要实行“优惠利率”；再如,专业银行没有制定存、贷款利率的权力等。这一段时期的中国利率政策集中体现了我国的“专业银行”还不是“自主经营,自负盈亏”的“商业银行” 这一现实,在利率体现上仍存在中央银行对专业银行权力的“侵蚀”。

(三)市场经济条件下的利率政策

利率体系的进一步完善1994年,中国开始建立社会主义市场经济体制。市场配置资源的功能被进一步强化,过去利率体系中一些不必要的政府行为也逐渐被剔除。

1、进行了专业银行的商业化改造,目的在于使各专业银行真正成为以利润最大化为目标的企业,而不是政府的行政机构。与此配套,成立了专门的政策性银行,低息甚至无息贷款给国家需要帮助、扶植的地区、部门和企业。原有的专业银行得以按照自身的经营策略和经营目标更自由地使用利率浮动权,银行的利率更能反映市场对资金的供求状况。

2、改革了中央银行———中国人民银行的机构设置。打破旧有的按行政区划设立分行的格局,设立跨省的“大区行”,这样增强了人民银行执行货币政策的独立性,也更利于人民银行按照“保持物价稳定”这一主要目标制定利率水平。

3、在对专业银行进行商业化改造的过程中,强化银行的内控机制和对银行的监管机制,并多次放松商业银行的利率浮动权,这使得利率决定的市场化程度加深,同时也使利率政策传导效果的影响力进一步加大。

1995年中国成功地抑制了通货膨胀,实现经济的“软着陆”。从此,中国政府一直沿用“双紧”的财政、货币政策,直至1996年,宏观经济出现较明显的增长乏力,失业增多,消费、投资需求不旺的迹象。1996年5月和8月,央行连续两次降息以刺激需求；但1997年的东南亚金融危机又使得中国的出口遭到严重打击,面对内、外需求不足、经济增长下滑的态势,央行从1996年至今连续7次降息(见下表)。

经过7次降息,存款利率下降了近7个百分点,贷款利率下降了5个多百分点,目前的利率已是改革20年来的最低。然而,央行连续降息的效果如何呢?

上表中数据显示:(1)利率下降并未对实质经济产生明显的正效用。相反,上表中各项指标仍未扭转下滑态势,特别是“农村人均纯收入增长率”这一指标甚至出现加速下滑,对农村人口近八成的中国而言,农村人口收入增幅的下降将直接导致整个社会有效需求的不足。(2)再看7次降息的“储蓄分流”效用。1996年末城乡居民储蓄存款余额为32000亿元,到1999年末,已达到59622亿元,几乎翻了一番,利率不断下调,储蓄存款却不断增长,我们无法得出降息有分流储蓄的作用。(3)央行大幅降低贷款利率、再贷款利率和准备金存款利率,其用意非常明显,即要激励商业银行多发放贷款,以拉动社会的投资需求。然而,1999年全年全部金融机构贷款按可比口径比1998年少增644亿元；各项贷款余额为9373亿元,增幅比上年末低3个百分点；工农业贷款分别比去年少增23 82%和45 28%。

是什么原因导致近期中国利率政策的有效性受到抑制?至少有两方面的作用因素:其一、中国的转型经济使得利率政策的作用效果有悖于成熟市场经济国家的政策作用常态；其二、中国的利率管制使得利率体制具有市场难以“自正”的制度刚性。